LOS RECORTES QUE VIENEN, EL GOLPE DE REALIDAD QUE SE APROXIMA
EN MENOS DE CUATRO MESES DE 2023, LA REALIDAD HA ALCANZADO A LA AUTORIDAD HACENDARIA: EL CRECIMIENTO SIMPLEMENTE NO DESPEGA, LA INFLACIÓN SIGUE DEMASIADO ELEVADA Y LA TASA DE INTERÉS HA SUBIDO A NIVELES HISTÓRICOS.
Los estimados económicos que la Secretaría de Hacienda planteó para 2023 no han sido tan positivos como se presentaron en el Paquete Económico que aprobó el Congreso. En consecuencia, el Gobierno ha tenido que replantear su marco macroeconómico para este año, y en él se advierte un recorte de 1.6 % o 132 mmdp en el gasto neto, equiparable al presupuesto entero del Tren Maya (143 mmdp).
En menos de cuatro meses de 2023, la realidad ha alcanzado a la autoridad hacendaria: el crecimiento simplemente no despega, la inflación sigue demasiado elevada y la tasa de interés ha subido a niveles históricos. En los Precriterios Generales de Política Económica (PCGPE) publicados a finales de marzo ya se anticipan menores ingresos tributarios para 2023, por 67 mmdp –similar al presupuesto de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (70.5 mmdp)–, y un mayor costo de la deuda, por 21 mmdp, similar al presupuesto del INE (20 mmdp). El panorama no pinta bien.
Por su parte la producción de petróleo está, como de costumbre, por debajo de lo estimado, pero a diferencia de otros años el precio del crudo va también por debajo de lo aprobado, así que no se compensará la menor producción. A causa de la disminución de los ingresos petroleros, Hacienda ya anticipa un faltante de 163 mmdp, 78 % de todo el presupuesto de la Secretaría de Salud (209 mmdp).
VARIABLES ECONÓMICAS DECEPCIONANTES
Cuando se planea el presupuesto, la Secretaría de Hacienda debe estimar el nivel de ingresos según el crecimiento económico esperado, producción de petróleo y otros indicadores. Como no es tarea fácil, las estimaciones cautelosas son preferibles: más vale que sobren recursos a que falten. No obstante, recientemente la tendencia es justo la contraria…
En los últimos años las proyecciones de crecimiento económico de la Secretaría de Hacienda y de los analistas del sector privado encuestados por Banxico se han ido distanciando: ahora la de Hacienda es más optimista. En el sexenio pasado la brecha entre las expectativas de crecimiento de Hacienda y la de los analistas 1 era de sólo 0.08 puntos porcentuales, mientras que en el actual sexenio la diferencia es de 1.03 %.
Hay que apuntar que tanto Hacienda como los analistas del sector privado generalmente pecan de optimistas. La diferencia es que Hacienda se ha quedado corta en -0.9 % en lo que va del sexenio (sin contar 2020), y los analistas lo han hecho en -0.05 %. El Gobierno anticipó en septiembre del año pasado un crecimiento para 2023 de 3 %, cuando los analistas del sector privado esperaban un aumento de 1.36 %, una diferencia de 1.6 puntos porcentuales, la mayor brecha registrada.
En los Precriterios Generales de Política Económica (PCGPE) 2024, publicados a finales de marzo pasado, Hacienda ha mantenido su estimación de crecimiento intacta, mientras que los analistas en marzo mejoraron su expectativa tan sólo a 1.4 % de crecimiento. O sea, la brecha de 1.6 puntos porcentuales entre Hacienda y los analistas se mantiene. Lo anterior implica un riesgo: tomando en cuenta las sensibilidades de finanzas públicas publicadas por Hacienda, si el crecimiento de 2023 se coloca al nivel que los analistas prevén y no al de Hacienda, la pérdida de recursos tributarios alcanzaría los 73.8 mmdp.
En efecto, Hacienda mantuvo su expectativa de crecimiento sin cambios, pero ya modificó su estimación de ingresos tributarios. Para el cierre de 2023 anticipa en los PGPE 4,553 mmdp, una reducción de 1.4 %, o 67 mmdp. Es posible que el Gobierno ya prevea un menor crecimiento, pero no lo admite aún. Esto iría en línea con la tendencia reciente. Mientras que en el sexenio de EPN los ingresos tributarios superaron a los presupuestados en 260 mmdp en promedio, en el actual sexenio se han quedado -80 mmdp por debajo en promedio, sin contar 2020.
Entre las expectativas que Hacienda ha tenido que modificar, la principal es la de inflación. En la aprobación del PEF 2023 se anticipó un incremento de precios de 3.2 %, mientras que en esa fecha los analistas del sector privado anticipan un 4.7 %. Si bien la inflación anualizada a marzo reportó una disminución a 6.8 %, aún se mantiene muy por arriba de las expectativas. Esto ha obligado a la SHCP a modificar su estimado de inflación para 2023 hacia 5 %, similar al 5.2 % que anticipan ahora los analistas.
Lo descrito anteriormente también es una tendencia. Hacienda siempre estima en el PEF una inflación menor a la esperada por los analistas del sector privado. En el sexenio pasado, la distancia absoluta entre la estimación de inflación de Hacienda y la de los analistas privados fue de 0.5 puntos, igual a la que se observa en lo que va del actual sexenio. Sin embargo, para 2023 la estimación de Hacienda fue 1.5 puntos porcentuales menor a la de los analistas, la mayor brecha registrada.
Frente a lo observado, las estimaciones de inflación de Hacienda son las menos precisas. En 14 de los últimos 20 años la SHCP ha estimado una inflación de 3 %, y en el resto de los años una entre 3 y 4 %. En nueve ocasiones la inflación estimada ha sido superior a 1 punto porcentual a lo observado. Las peores brechas, no obstante, se dieron en 2021 y 2022, cuando la inflación superó en más de cuatro puntos porcentuales lo estimado por Hacienda.
El hecho de plantear una inflación desatinada en 2023 implicará que ocho dependencias recibirán (si se cumple el presupuesto al pie de la letra) recursos inferiores en términos reales al que tuvieron en 2022: CFE, CNDH, CNH, CRE, Sener, Entidades no Sectorizadas, Inegi y la Oficina de la Presidencia de la República. Con las estimaciones originales de Hacienda sólo cuatro dependencias habrían de recibir menos recursos en términos reales que en 2022: CFE, CNDH, entidades no sectorizadas e Inegi. En cualquier caso, todas las dependencias tendrán menos recursos reales para cumplir sus objetivos, lo que podría significar incumplimiento de metas.
Relacionada con la inflación descontrolada, la tasa de interés observada también se ha distanciado de las estimaciones de Hacienda, lo que implica un mayor costo financiero de la deuda pública. A diferencia de los estimados de crecimiento o inflación, la expectativa de tasa de interés medida en Cetes a 28 días de Hacienda ha sido casi idéntica a la de los analistas del sector privado encuestados por Banxico. En esta variable, la autoridad hacendaria parece más cautelosa. Sin embargo, en los últimos dos años, Hacienda y los analistas se han quedado cortos frente a la tasa de interés observada.
En promedio de 2003 a 2021, la diferencia entre la tasa de interés estimada por Hacienda y la observada fue de sólo 0.9 puntos porcentuales. En 2022 la tendencia se rompió: la tasa de interés promedio estimada por Hacienda fue de 5 %, pero la observada fue 2.7 puntos superior (7.7 %). Para 2023 Hacienda estimó una tasa de interés de 8.9 %, pero a finales de marzo promedió 10.9 %, dos puntos más.
Si bien en los PCGPE la autoridad hacendaria corrigió su previsiones al estimar que la tasa de interés cerrará en 11.3 % (mientras que los analistas del sector privado estiman un nivel de 11.4 %), que las previsiones iniciales se distanciaran tanto implicará un alto costo en el pago del servicio de la deuda.
De 2000 a 2022, sólo en dos años (2003 y 2015) el costo financiero observado fue superior al estimado: 16 mmdp y 2 mmdp, respectivamente. Sin embargo, en 2022 fue superior en 3 % o 25 mmdp, la mayor brecha registrada. Parece que en 2023 se tendrá una situación similar. Según los Precriterios Generales de Política Económica, al cierre de 2023 se espera que el costo financiero sea 2 % (21 mmdp) superior a lo estimado, similar al presupuesto del INE (20.2 mmdp)
No obstante, si se consideran las Sensibilidades de Finanzas Públicas de Hacienda, la diferencia entre la tasa de interés estimada en el PEF y la observada hasta la fecha implicaría un costo financiero adicional de 60.4 mmdp, superior a la suma del presupuesto de la Secretaría del Trabajo (27.1 mmdp) y del Conacyt (31.6 mmdp). El impacto podría ser mucho mayor que el aceptado por la autoridad hasta la fecha.
TODO EN CONTRA: PRODUCCIÓN PETROLERA
Todo indica que en 2023 habrá un faltante de ingresos petroleros. La producción de petróleo está, como de costumbre (desde 2014, pues) por debajo de lo estimado, mientras que el precio del crudo va también por debajo de lo aprobado.
De forma recurrente, la SHCP estima una plataforma petrolera superior a la observada. De 2007 –cuando se comenzaron a publicar los estimados de producción petrolera– a 2022, en 13 ocasiones las proyecciones se han quedado por debajo de la meta. En promedio, Hacienda se ha quedado corta en sus estimaciones en 124 miles de barriles diarios (mbd).
Para 2023 estimó una producción de 1,872 miles de barriles diarios (mbd), pero a marzo promedia sólo 1,645, 227 mbd menos. Esta brecha es la tercera peor desde que se tiene registro, después de la observada en 2008 (-337 mbd) y 2020 (-288 mbd). Según las Sensibilidades de Finanzas Públicas, esta menor producción implicaría una pérdida en los ingresos petroleros de 111.6 mmdp.
Mientras que las estimaciones de producción de petróleo generalmente se quedan cortas con respecto a lo observado, las proyecciones de precios generalmente son superiores. En los últimos 15 años, en 11 ocasiones el precio de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) ha sido superior a lo estimado por Hacienda, lo que ha compensado la caída en la producción. En promedio, en el sexenio de Calderón la MME fue 18.1 dpb superior a lo estimado por Hacienda; con Peña, por el contrario, fueron 1.8 dpb inferiores, pero con López promedian 8 dpb por arriba de lo estimado.
Sin embargo, este año no habrá tanta suerte. En lo que va de 2023 el precio de la MME se coloca 2.4 dólares por barril (dpb) inferior a lo previsto (68.7 dpb). Según las Sensibilidades de Finanzas Públicas, de mantenerse esta diferencia de precios habría una pérdida en la recaudación petrolera por 31.4 mmdp. Sumado a las pérdidas por menor producción de petróleo, los faltantes podrían llegar a 143 mmdp.
En los PCGPE la SHCP estima que los ingresos petroleros serán de 1,155 mmdp, una caída de 12.4 % (163 mmdp) frente a lo aprobado para 2023, lo que implicaría el segundo peor déficit del sexenio, después de 2020 (-460 mmdp).
Lo anterior podría romper la racha favorable del Gobierno. En el sexenio actual los ingresos petroleros han sido 23 mmdp superiores a lo aprobado; con EPN promediaron 65 mmdp menos y con Calderón 277 mmdp más. Lo anterior es relevante, pues en 2022 los ingresos tributarios se quedaron 3.4 % (142 mmdp) por debajo de lo aprobado, mientras que los petroleros compensaron la pérdida al terminar 36 % (414 mmdp) por arriba de lo aprobado.
¿REGRESA LA AUSTERIDAD GENERALIZADA?
Es posible que la ‘verdadera austeridad’ se imponga en el Gobierno federal en 2023. Aunque en los dos primeros años del sexenio el gasto neto se quedó corto en 0.2 % (12 mmdp) y 1 % (91 mmdp), en 2021 y 2022 se excedió en 8 % (543 mmdp) y 7 % (547 mmdp). A pesar de estos sobregastos generales, se observaron graves recortes en los órganos autónomos o en la Secretaría de Salud, mientras hubo excesos para favorecer proyectos como el Tren Maya o la Refinería de Dos Bocas.
Sin embargo, al cierre de 2023 Hacienda anticipa un recorte del gasto neto de 2 % (132 mmdp), similar al presupuesto del Tren Maya para 2023 (143 mmdp). En el caso del gasto programable –que no toma en cuenta el costo de la deuda o transferencias a las entidades federativas se espera un gasto de 5,799 mmdp, 2 % (117 mmdp) por debajo. Cabe preguntarse: ¿dónde caerán los recortes?
De enero a febrero de 2023, el gasto neto cayó 3.5 % (44 mmdp) frente al mismo periodo de 2022. Es la primera caída desde 2019. Frente al calendario, el gasto se quedó corto 14 % (204 mmdp), el mayor retraso desde 2016.
Incluso sectores que han sido prioritarios como Turismo, Bienestar y Pemex, han iniciado el año con un gasto por debajo del calendario: en 87 %, 39 % y 19 %, respectivamente. La excepción fue la Sener, por mayores aportaciones a Pemex, aunque estas transferencias fueron menores que las del año pasado.
Pese a que Hacienda prevé recortes en el gasto programable, hay que tomar dichas estimaciones con cautela. De 2008 a 2022, en los PCGPE se han estimado recortes al gasto programable en nueve ocasiones, pero nunca se han materializado. De haber faltantes en los ingresos, es posible que Hacienda los compense con deuda.
En los PCGPE no se ha modificado el estimado de Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) aprobados por 1,260 mmdp. Sin embargo, desde 2020 se han superado los RFSP estimados. En 2022 el exceso alcanzó casi un punto del PIB.
NUESTRAS RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA
1. Crear un Consejo Fiscal independiente y profesional
Hacienda carece de contrapesos en lo que toca a los pronósticos fiscales y macroeconómicos que elabora; por lo tanto, los legisladores aprueban un Presupuesto con datos de una sola fuente oficial, los cuales pueden pecar de optimistas o pesimistas. Estos pronósticos inciden en los potenciales ingresos recaudatorios, y en cuánto está disponible para gastar.
Por eso insistimos en crear un Consejo Fiscal independiente y profesional, y que dentro de sus atribuciones se plasmen la emisión de opiniones sobre las estimaciones presupuestarias de Hacienda y la elaboración de sus propios pronósticos fiscales y macroeconómicos, para que los legisladores amplíen sus fuentes de información y aprueben así presupuestos más realistas. La propia OCDE estima que los consejos fiscales pueden limitar la influencia política sobre los aspectos técnicos de la formulación de la política fiscal.
Por último, este Consejo Fiscal funcionaría como un mecanismo imparcial que informe de las posibles consecuencias que arrojen las decisiones del Gobierno en materia presupuestal o de política pública. En términos prácticos, ayudaría a prevenir los efectos en las finanzas públicas de hipotéticas reformas legislativas o de la implementación de cierta política o proyecto. Asimismo, permitiría advertir cómo una decisión del Gobierno puede afectar el cumplimento de metas o la materialización de derechos.
2. Ampliar la transparencia en la administración de mayores y menores ingresos
Actualmente, los artículos 19 y 21 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) establecen los criterios que debe seguir el Gobierno en caso de obtener ingresos excedentes o de una disminución de los mismos; asimismo, señala que estos incrementos o disminuciones deben reportarse en los informes trimestrales enviados al Congreso.
Si bien Hacienda cumple formalmente al transparentar de manera general el manejo de las variaciones del gasto, la información es muy escueta. No sólo se debe informar la cantidad adicional transferida a cada ramo administrativo, también se deben especificar los programas presupuestarios que reciben estos excedentes, distinguiendo si la reasignación fue en gasto corriente o en gasto de capital. Lo mismo con las disminuciones: se deben identificar qué programas, de qué ramos administrativos sufrieron reducciones, y en qué conceptos o programas.
Para ello, se debe reformar el artículo 107 de la LFPRH para adicionar estas especificidades en los reportes trimestrales de Hacienda.
3. Reducir (o controlar) las variaciones discrecionales del gasto
La LFPRH establece que los ejecutores de gasto deben sujetarse a los montos autorizados en el Presupuesto de Egresos, salvo que se realicen adecuaciones presupuestarias en los términos de esta misma ley. Esta salvedad ha sido aprovechada y explotada por el Gobierno para desvirtuar los presupuestos que aprueban los diputados.
Entendemos que el presupuesto de egresos no puede ser inflexible, pues durante el ejercicio fiscal se pueden presentar escenarios distintos o no previstos que obligan al Poder Ejecutivo a realizar ajustes a lo aprobado por la Cámara. Sin embargo, los márgenes de discrecionalidad de las adecuaciones presupuestarias con los que actualmente cuenta el Ejecutivo son enormes, y desde México Evalúa hemos documentado cómo algunas dependencias ejercen significativamente más o menos recursos a lo autorizado.
El capítulo de “Adecuaciones presupuestarias” de la LFPRH debe robustecerse para fijar límites a las adecuaciones internas que hagan las dependencias y a las adecuaciones externas que autorice Hacienda. También debe incluirse una disposición en la que el Ejecutivo solicite la autorización de la Cámara de Diputados para aplicar una adecuación presupuestaria de, por ejemplo, una dependencia o de un proyecto de inversión cuando la Secretaría pretenda superar cierto techo.
Esto obligará a Hacienda a elaborar proyectos de presupuestos más realistas y a justificar con más elementos la necesidad de estos ajustes.
4. Elaborar un Marco Macroeconómico Multianual
En Perú observamos una buena práctica fiscal de Perú, que bien podría retomar Hacienda: realizar proyecciones más allá del ejercicio fiscal siguiente.
El Ministerio de Economía y Finanzas de Perú describe a este Marco como el documento más relevante que el Gobierno peruano emite en materia económica. Contiene las proyecciones macroeconómicas y los supuestos en los que éstas se basan, por un periodo de cuatro años que comprende el año para el cual se está elaborando el presupuesto y al menos los tres años siguientes.
Publicar anualmente un documento de esta naturaleza con la participación de un Consejo Fiscal (como sucede en Perú) brindaría más certeza sobre la política de gasto del Gobierno en turno, y sus fundamentos macroeconómicos. Adicionalmente, tener las estimaciones fiscales y económicas futuras a mediano plazo permitiría identificar con más certidumbre la sosteniblidad de ciertos proyectos de inversión o de programas de largo plazo, e identificaría riesgos que pueden detonar algunas decisiones de gasto del Gobierno.
* Mariana Campos es coordinadora del programa de Gasto Público en México Evalúa. Jorge Cano y Ramiro Súarez son investigadores del mismo programa.
1 Se toma en consideración la encuesta del Sector Privado sobre el crecimiento económico del año X realizada en agosto del año previo, es decir, en el mismo momento que Hacienda Pública el Paquete Económico para el siguiente año (principios de septiembre).
PUBLICADO POR ANIMAL POLÍTICO
